2017年12月14日 来源：会计司
近日，为了适应社会保障体系建设需要，进一步规范社会保险基金的会计核算，提高会计信息质量，财政部对《社会保险基金会计制度》（财会〔1999〕20号）进行了修订，印发了《社会保险基金会计制度》（财会〔2017〕28号）。修订后的《社会保险基金会计制度》自2018年1月1日起施行。为了确保新旧制度顺利衔接、平稳过渡，促进新制度的有效贯彻实施，财政部同步印发了《新旧社会保险基金会计制度有关衔接问题的处理规定》（财会〔2017〕29号，以下简称《衔接规定》）。财政部会计司有关负责人就《社会保险基金会计制度》相关问题回答了记者的提问。
问：《社会保险基金会计制度》修订的背景和意义是什么？
答：社会保险是社会保障体系的重要组成部分，是党中央、国务院着力推进的重点民生工程。党的十九大报告指出，“全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。完善失业、工伤保险制度”。近些年来，我部会同人力资源社会保障部、卫生计生委等部门加快推进社会保险制度改革，在建立统一的城乡居民养老保险制度、推进机关事业单位养老保险制度改革、深化医疗保险制度改革等方面做了大量工作，取得了重大进展，为进一步实现十九大报告所提出的目标奠定了良好基础。
社会保险基金会计制度是社会保险管理制度体系的重要基础性制度，是准确、完整记录“民生账本”的基本规则和依据。我国现行社会保险基金相关会计制度包括《社会保险基金会计制度》《新型农村合作医疗基金会计制度》（财会〔2008〕1号）、《新型农村社会养老保险基金会计核算暂行办法》（财会〔2011〕3号）和若干项补充规定。上述制度自实施以来，对于确保社会保险基金安全运行和规范有效使用、加强基金监督和管理等方面发挥了积极作用。但是，随着近年来社会保险体系改革的快速推进，现行的社会保险基金会计制度体系已不能适应社会保险基金会计核算的新要求，迫切需要加以补充、修订和整合，主要体现在以下几个方面：
（一）新的社会保险险种的出台对补充制定相应的社会保险基金会计核算制度提出迫切需求。
我国现行《社会保险基金会计制度》发布于1999年，基于当时我国社会保险发展情况，仅对企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金的会计核算进行了规范。之后，适应我国农村社会保险制度的改革和发展，我部制定了《新型农村合作医疗基金会计制度》《新型农村社会养老保险基金会计核算暂行办法》，分别对新型农村合作医疗基金和新型农村社会养老保险基金的会计核算进行了规范。
随着2010年《中华人民共和国社会保险法》的出台，近年来社会保险制度体系不断健全，新的社会保险险种陆续建立。目前，社会保险体系中的城乡居民基本医疗保险、机关事业单位基本养老保险、城镇居民基本医疗保险、工伤保险、生育保险等险种尚缺乏相应会计制度对其核算进行明确规范，造成这些险种会计实务核算和加强日常财务管理中的实际困难。
（二）社会保险基金运营模式变化和新增业务对修订现行社会保险基金会计制度提出了新的要求。
我国社会保险基金运营模式一直在进行改革，基本养老保险基金委托投资、基本医疗保险异地就医和大病保险等新业务不断出现。2015年，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），对基本养老保险基金的投资运营管理进行了全面规范，要求基本养老保险基金实行中央集中运营、市场化投资运作。2014年，人力资源社会保障部、财政部、卫生计生委联合印发了《关于进一步做好基本医疗保险异地就医医疗费用结算工作的指导意见》（人社部发〔2014〕93号），明确了基本医疗保险异地就医医疗费用结算工作的目标任务和实现途径，要求2016年全面实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。2015年，国务院办公厅印发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》（国办发〔2015〕57号），部署加快推进城乡居民大病保险制度建设，要求到2017年建立起比较完善的大病保险制度，有效防止发生家庭灾难性医疗支出，筑牢全民基本医疗保障网底。
上述社会保险改革措施中，委托投资业务涉及委托资金归集、划转、收回、投资收益确认等环节，跨省异地就医业务涉及参保省资金归集、参保省与就医省之间资金划拨和结算等环节，大病保险业务涉及社保基金与商业承保机构间盈余返还和亏损补偿等环节，都要求社会保险基金会计制度对相关业务的会计核算进行科学、统一的规范。
（三）加强对社会保险基金的统一管理对制定统一的社会保险会计制度提出了现实需要。
现行《社会保险基金会计制度》针对企业职工基本养老保险基金、失业保险基金和城镇职工基本医疗保险基金分别制定了三套自成体系的会计核算体系。三套会计核算体系在基金结余及部分收入、支出类科目名称上体现了各自险种特定的核算内容，而资产、负债以及大部分收入、支出类科目名称、含义完全一致，三套会计核算体系形成大量重叠，缺乏统一框架的整合。《新型农村合作医疗基金会计制度》《新型农村社会养老保险基金会计核算暂行办法》也存在同样的情形。各险种社会保险基金会计制度各自为政，通用的会计要素、核算框架、内容未能充分提炼和统一，这使得社会保险基金会计制度体系庞杂，增加了会计制度制定成本和实务人员的学习成本，同时也不利于为加强社会保险基金统一管理提供一致、可比的会计信息。
为顺应社会保险基金城乡统筹、全国统筹的改革趋势，统一加强对各类社会保险基金的财务管理，财政部会同相关部门开展了《社会保险基金财务制度》修订工作，其主要改革内容之一就是整合归并现行各项财务制度，制定统一的社会保险基金财务制度，建立统一的财务管理框架。顺应统一财务制度的改革趋势制定统一的会计制度，有利于经办机构会计人员全面掌握各险种会计核算方法，降低学习、培训和执行成本，也有利于提高各险种基金会计核算的统一性、规范性和可比性，从而进一步提升社会保险基金的会计信息质量。
问：《社会保险基金会计制度》修订发布的过程是怎样的？
答：《社会保险基金会计制度》的修订历时两年多。在修订过程中，我们坚持科学民主决策，严格遵循既定程序，广泛征求和听取各方面意见，主要经历了以下阶段：
（一）研究起草阶段。2015年以来，我们积极跟踪和参与《社会保险基金财务制度》的修订工作，全面了解社会保险改革动向和业务现状，及时掌握《社会保险基金财务制度》的修订方向、思路和内容等，多次就《社会保险基金财务制度》反馈修订意见。2016年以来，我们与我部社保司、人力资源社会保障部积极沟通，就《社会保险基金会计制度》的修订原则等达成共识，并在大量调查研究和集中研讨基础上起草了《社会保险基金会计制度》讨论稿，通过人力资源社会保障部社保中心初步征求了部分社会保险经办机构意见，对讨论稿进一步修改完善形成了《社会保险基金会计制度》征求意见稿。
（二）公开征求意见阶段。2016年11月16日，我部印发了《社会保险基金会计制度（征求意见稿）》（财办会〔2016〕43号），公开征求社会各方意见。截至2016年12月31日，我们共收到25份反馈意见。反馈意见总体上对制度征求意见稿表示赞同，同时，有关各方也针对制度征求意见稿中具体内容提出了意见和建议。
（三）局部征求意见和模拟测试阶段。今年8月以来，我们根据正式印发的《社会保险基金财务制度》对《社会保险基金会计制度》进行了新一轮修改，配套研究起草了《新旧社会保险基金会计制度有关衔接问题的处理规定》，就修改后的制度和新旧衔接规定进一步书面征求了我部社保司、人社部规划财务司和社保中心、卫生计生委财务司的意见，并联合社保中心组织部分地方社会保险经办机构对社会保险基金会计制度和新旧制度衔接规定进行了模拟测试。
（四）发布阶段。在上述工作基础上，经会计司技术小组审核和司务会审议并据此进一步修订完善后，于2017年10月形成了《社会保险基金会计制度》和《衔接规定》送审稿。两份送审稿经部内相关司局会签后，于2017年11月28日由部领导签发。
问：《社会保险基金会计制度》的反馈意见采纳情况如何？
答：在《社会保险基金会计制度》的修订制定过程中，我们注重广泛听取社会各界意见。通过公开征求意见，我们共收到25份反馈意见，其中，社保中心汇总的各地社会保险经办机构意见1份、地方财政厅（局）意见24份。上述意见中，7份表示无不同意见，其余18份共提出了153条具体意见。对于上述意见，我们一一做了梳理和分析，尽量予以吸收。此外，我们还多次在局部范围内征求意见，与相关部门和单位反复沟通，并在形成共识的基础上，就合理意见进行了吸收。
对于反馈意见比较集中的有关《社会保险基金会计制度》涵盖的险种范围、跨省异地就医结算、大病保险盈余返还和亏损补偿的处理、社会保险基金财务报表体系等问题，我们进行了重点研究，根据反馈意见对制度征求意见稿进行了修改完善。关于涵盖的险种范围，我们增加了“经办机构经办的其他各类社会保险基金的会计核算，参照本制度执行”的规定；关于跨省异地就医结算问题，我们在“暂收款”“暂付款”等科目中新增了相关业务的会计核算规定；关于大病保险盈余返还和亏损补偿的处理，我们将核算科目改为“大病保险支出”科目，规定大病保险盈余返还和亏损补偿列入实际支付年度的大病保险支出；关于社会保险基金报表体系，我们对报表体系进一步的优化，压缩报表层次，形成了“1+8”的报表体系。
未采纳的意见主要是关于收入户存款、财政专户存款、支出户存款主要账务处理规定的撰写体例问题。有反馈意见建议采用列举法，将上述科目所有业务情况进行全面列举。对此我们进行了专题研究。从财务制度和会计制度职能分工的角度，财务制度规范具体业务在具体情况下应该使用的资金账户，是经办机构规范使用资金账户的依据；会计制度规范资金账户发生业务时的会计核算，是经办机构对资金账户进行正确会计核算的依据。采用列举法将导致会计制度与财务制度对收入户存款、财政专户存款、支出户存款产生大量重复规定。此外，列举法还存在不同会计科目的账务处理规定重复、对社会保险基金管理制度变化缺乏适应性等问题。基于以上考虑，我们未采用列举法，在《社会保险基金会计制度》中对收入户存款、财政专户存款、支出户存款的规范重点放在资金账户发生收支时的核算方法上。
问：《社会保险基金会计制度》和《衔接规定》规范的范围和主要内容是什么？
答：修订后的《社会保险基金会计制度》适用于社会保险经办机构负责经办的社会保险基金，包括在中华人民共和国境内依据《中华人民共和国社会保险法》建立的企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、机关事业单位基本养老保险基金、职工基本医疗保险基金、城乡居民基本医疗保险基金（包括城镇居民基本医疗保险基金、新型农村合作医疗基金、合并实施的城乡居民基本医疗保险基金）、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金（生育保险与职工基本医疗保险合并实施的统筹地区，不再单列生育保险基金）等基金。经办机构经办的其他各类社会保险基金的会计核算，参照本制度执行。
《社会保险基金会计制度》对社会保险基金的会计核算进行了全面规范，包括五部分。第一部分为总说明，规范了《社会保险基金会计制度》的制定依据、适用范围、核算主体、建账要求、核算基础、会计要素、记账方法、核算原则、生效日期以及现行相关会计制度的废止等内容。第二部分为会计科目名称及编号，列示了资产类、负债类、净资产类、收入类、支出类共34个会计科目的名称和编号。第三部分为会计科目使用说明，对34个会计科目的核算内容、明细核算要求及相关账务处理进行了详细规范。第四部分为财务报表格式，规范了资产负债表和收支表的格式。第五部分为财务报表编制说明，规范了财务报表的编制方法、附注编制要求等。
《衔接规定》对社会保险经办机构在首次执行修订后的《社会保险基金会计制度》时如何做好与现行社会保险基金相关会计制度的衔接问题进行了规范。对于按照现行社会保险基金相关会计制度进行核算的基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、新型农村合作医疗基金和新型农村社会养老保险基金，《衔接规定》提供了新旧社会保险基金会计制度科目对照表，为经办机构将原账科目余额转入新账，并按照新制度编制财务报表提供了指引。
问：修订后的《社会保险基金会计制度》的主要变化和创新有哪些？
答：《社会保险基金会计制度》与现行社会保险基金相关会计制度相比，主要有以下重大变化和创新：
（一）全面覆盖社会保险险种。
与修订后的《社会保险基金财务制度》一致，《社会保险基金会计制度》适用于在我国境内依据《中华人民共和国社会保险法》建立的企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、机关事业单位基本养老保险基金、职工基本医疗保险基金、城乡居民基本医疗保险基金（城镇居民基本医疗保险基金、新型农村合作医疗基金、合并实施的城乡居民医疗保险基金）、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等基金，全面规范了上述社会保险基金的会计核算，涵盖了目前全国统一的社会保险基金。
（二）统一社会保险基金会计核算框架。
《社会保险基金会计制度》总结提炼了不同险种的社会保险基金在会计要素构成、会计核算内容和方法方面的共性因素，统一了各险种社会保险基金的会计科目设置、业务核算流程与方法、财务报表格式，构建了“一套科目+一套报表”的社会保险基金会计核算统一框架。在此基础上，通过少量专用科目设置、专用报表项目列示等方法兼顾了个别险种社会保险基金的特定会计核算要求。
（三）补充完善有关新业务的会计核算规定。
顺应我国社会保险基金运营管理的改革发展要求，我们在会计制度设计时充分考虑了社会保险基金新业务的会计核算需求。例如，按照基本养老保险委托投资业务核算需要，增加了“委托投资”新科目，在“暂收款”“暂付款”等科目中补充增加了相关核算内容及核算方法；按照跨省异地就医直接结算业务核算需要，在“暂收款”“暂付款”等科目中增加了跨省异地就医资金归集、划拨和清算的相关会计核算规定；按照大病保险业务核算要求，增设了专门的“大病保险支出”科目，并对大病保险盈余返还和亏损补偿的核算要求进行了完善。
问：相关部门将如何推进《社会保险基金会计制度》的实施工作？
答：修订后的《社会保险基金会计制度》将与新修订的《社会保险基金财务制度》自2018年1月1日起同步施行。我们将会同部内相关司局以及人力资源社会保障部、国家卫生计生委等部门共同做好以下工作：
一是加强宣传培训。我们将会同有关部门采用多种渠道和形式，充分利用各种网络平台，做好《社会保险基金会计制度》宣传培训，帮助社会保险基金经办机构等掌握《社会保险基金会计制度》的内容和主要变化。
二是加强实施指导。各级政府财政部门和社会保险经办机构要高度重视《社会保险基金会计制度》的贯彻实施工作，将其与《社会保险基金财务制度》的实施工作结合，加强统筹规划、协调指导和督促检查。
三是及时解决实施问题。各级政府财政部门和社会保险经办机构要加强《社会保险基金会计制度》实施情况的反馈，我们也将加强跟踪，认真研究和及时解决《社会保险基金会计制度》实施中遇到的会计问题，为落实党的十九大关于加强社会保障体系建设的相关部署提供坚实的会计制度保障。