【地方政府税收奖励承诺函认定无效】法院判定，协议中有关税收先征后返的约定，违...

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【地方政府税收奖励承诺函认定无效】法院判定，协议中有关税收先征后返的约定，违反了征管法第三条及国发[2000]2号决定，违反了法律的禁止性规定，应属无效条款：安徽省庐江县天友房地产开发有限公司与庐江县人民政府一审行政判决书

安徽省庐江县天友房地产开发有限公司与庐江县人民政府一审行政判决书

发布日期：2018-04-26 安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书

(2017)皖01行初275号

原告安徽省庐江县天友房地产开发有限公司，住所地安徽省庐江县庐城镇军二西路443号，统一社会信用代码91340124748927412N（1-1）。

法定代表人张清界，总经理。

委托代理人吕成，安徽省天禾律师事务所律师。

委托代理人盖世梅，安徽省天禾律师事务所律师。

被告庐江县人民政府，住所地安徽省庐江县庐城镇塔山路266号。

法定代表人许华为，县长。

委托代理人刘书虎，该县政府法制办工作人员。

委托代理人徐学峰，安徽潜川律师事务所律师。

原告安徽省庐江县天友房地产开发有限公司（以下简称天友公司）认为被告庐江县人民政府未按照约定履行《关于庐江县大市场B区项目开发建设协议》，于2017年7月3日向本院提起诉讼。本院在立案前，委托合肥市人民政府法制办公室进行协调化解，合肥市政府复议应诉办公室于2017年9月4日回函称，本案难以作出和解。本院于2017年9月11日立案受理后，在法定期限内向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2017年12月25日公开开庭进行了审理。原告天友公司的委托代理人吕成，被告庐江县人民政府的委托代理人刘书虎、徐学峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告天友公司诉称，2003年4月18日，原告与被告签订《关于庐江县大市场B区项目开发建设协议》，被告允诺以先交后返的形式对原告进行如下奖励：1、销售不动产营业税按规定标准征收后，奖励原告30%；2、土地增值税按规定标准征收后，奖励原告80%；3、企业所得税按规定标准征收后，县级留成部分（40%）全部奖励原告。上述协议签订后，原告如约按时足额上交有关税收。经结算和审计，原告上交与奖励政策对应的税收共计人民币21607478.56元，其中包括销售不动产营业税7346477.22元、土地增值税8428114.23元和企业所得税5832896.11元。按照原告与被告间协议，被告应给予原告奖励共计人民币11279592.99元，其中包括销售不动产营业税对应奖励2203943.17元、土地增值税对应奖励6742491.38元和企业所得税对应奖励2333158.44元。但被告没有及时履行协议允诺，给付原告奖励。经原告多次催讨，2015年5月27日庐江县财政局作出《关于徐培苗信访事项的答复意见》（庐财函[2015]31号），对此奖励表示认可并承诺“将及时兑现”。尽管如此，被告仍没有及时履行协议允诺。原告无奈，分别于2015年11月3日、2016年3月14日、2016年12月18日、2017年5月31日向被告提出书面申请报告，敦促被告及时履行协议允诺。2017年6月12日，原告代理人安徽天禾律师事务所吕成律师又向被告发出律师函，再次敦促被告及时履行协议允诺。但令原告意想不到的是，截止今日，被告既不履行协议允诺，也不作任何回复。被告之行为已严重违反法律规定和原告与被告之间的约定，与被告的招商引资政策也明显不符，必将侵犯原告的合法权益，也必将损及政府的威信和公信。原告诉讼请求：1、依法判令被告履行协议允诺，给付原告税收奖励共计人民币11279592.99元及其利息（自2012年5月1日起按中国人民银行同期贷款利率计算至被告实际履行之日止）；2、本案诉讼费用由被告承担。

原告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：2003年4月18日《关于庐江大市场B区项目开发建设协议》，证明被告具有履行协议允诺、给付原告税收奖励的义务。第二组证据：1、《2003年5月至2011年7月地方税（基金、费）统计表》，2、《庐江县天友交税情况一览表》，证明被告应向原告支付的税收奖励数额为人民币11279592.99元。第三组证据：2015年5月27日庐江县财政局《关于徐培苗信访事项的答复意见》（庐财函[2015]31号），证明被告对履行协议允诺、给付原告税收奖励表示认可，并承诺“将及时兑现”。第四组证据：1、2015年11月3日《关于兑现优惠政策奖励的申请报告》及其邮寄单；2、2016年3月14日《关于兑现优惠政策奖励的再次申请报告》及其邮寄单；3、2016年12月18日《关于兑现优惠政策的申请报告》及其邮寄单；4、2017年5月31日《关于履行允诺给予奖励的请求》及其邮寄单；5、2017年6月12日《安徽天禾律师事务所律师函》（皖天律行[2017]第0010号）及其邮寄单。证明原告多次向被告提出支付税收奖励请求的事实。第一组补充证据：1、《土地增值税清算税款鉴证报告》（巢正天鉴[2011]80号）；2、土地增值税清算审核表。证明原告土地增值税缴纳情况业经鉴定，且业经庐江县地税局审核。第二组补充证据：1、2013年12月23日《关于必须兑现育才花园奖励政策的报告》；2、2014年12月3日《关于请求兑现育才花园奖励政策的再再报告》以及县主要领导签字；3、2015年10月10日《关于准确计结、尽快兑现优惠政策的报告》。证明原告多次向被告提出支付奖励请求的事实，且时任县政府主要负责人签字认可。依据：《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号），证明各地政府与企业已经签订合同中的优惠政策，应继续有效。

被告庐江县人民政府辩称，一、原告天友公司所诉不符合事实。1、原告诉称“原告如约按时足额上交有关税收”，部分不符合事实。原告天友公司在开发建设“庐江大市场B区项目”过程中，共入库营业税7346477.2元，土地增值税8428114.23元，企业所得税5832896.11元。根据税务部门提供的相关证据，在上述入库税款中，其中庐江县地税局稽查局通过稽查查补土地增值税5128461.42元，庐江县国税局查补企业所得税198976.39元。故原告并非“如约按时足额上交有关税收”，部分税款是税务机关依法稽查后，根据稽查结果补缴的税款。2、原告诉称“2015年5月27日，庐江县财政局作出《关于徐培苗信访事项的答复意见》（庐财函[2015]31号），对此奖励认可并承诺将及时兑现”，上述诉称不符合事实。该文件内容为“我局依据上述相关规定对企业优惠政策奖励进行审核，提出处理意见，报经研究批准后，将及时兑现”。上述答复表明，庐江县财政局并未对原告的信访事项作出具体答复，更没有“对此奖励认可并承诺将及时兑现”的意思表示和允诺意见，且庐江县财政局作为政府职能部门，在未得到庐江县人民政府授权的情况下，也无权允诺兑现支付。原告系对庐江县财政局答复意见的错误理解。二、原告庐江天友公司关于税收优惠及奖励的诉讼请求不符合法律强制性规定，请求法院依法不予采纳。1、庐江县政府和天友公司签订《关于庐江大市场B区项目开发建设协议》中的税收优惠政策违反法律强制性规定，其内容应属无效。首先，该商业用地以协议方式出让土地使用权，违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的强制性规定。其次，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发[2000]2号）第一条、第二条也明确规定，各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收策，损害税收的权威；先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。本案上述协议中的税费优惠政策，名为税收奖励，其内容实质属于先征后返的减免税形式。该条款内容明显与税收征管法及国发[2000]2号文的规定相抵触，违反了法律的禁止性规定，应属无效条款。无效的合同条款自合同成立时即没有法律约束力，现原告天友公司根据无效的合同条款要求税收奖励，不能成立。另根据安徽省人民政府2003年12月26日发文的《安徽省人民政府关于进一步调整和完善所得税收入分享改革方案的通知》（皖政[2003]105号）规定，从2003年起，企业所得税中央分成60%，省分成15%，县（市）分成25%。根据上述规定，企业所得税县级分成为25%，而并非《关于庐江大市场B区项目开发建设协议》第六条第4项中约定的40%。2、原告违反《关于庐江大市场B区项目开发建设协议》，存在违约行为。经查：根据合同约定，“控制高度在6层以下”，而原告在开发商品房6层上增加1层，与6层一并出售。原告违反上述规定，获取非法利益。另原告在开发过程中，还涉及将小区公共设施对外出售等损害业主利益的行为，引起业主投诉、上访，造成社会不稳定。原告取得合同利益的前提，是合同属于有效合同，同时，原告还应按照合同约定履行合同。而本案合同中关于税收优惠及奖励条款属于无效，且原告未按合同履行，故其诉讼请求不能成立。3、原告庐江天友公司因上述条款无效，并无损失。天友公司开发的庐江大市场B区项目，在房管部门登记名称为庐江“育才花园”小区，位于庐江县××××路，是庐江县较早开发的商住项目。在上述项目立项前，因庐江县城房地产市场销售及价格较低，在天友公司开发及销售期间，庐江县房地产市场快速发展，价格也快速上涨。尤其庐江县政府对天友公司开发项目的南侧老旧小区的改造、建设及周边路网环境的提升，带动了天友公司房价的快速上涨。从天友公司所得税入库情况，即可以证明天友公司所获利润情况。因此，庐江天友公司的利益信赖并未受损。4、原告天友公司所诉已超过诉讼时效。综上所述，原、被告签订的《关于庐江大市场B区项目开发建设协议》的税收优惠政策条款，违反了法律强制性规定，应属无效。原告诉讼请求缺乏法律依据。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定提出答辩，请求依法驳回原告诉讼请求。

被告庐江县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据、依据(因被告提供的证据目录中6、7、8证据系依据，作为依据列明，证据目录中的证据9作为本案证据6)：证据1、《关于庐江大市场B区项目开发建设协议》，证明双方存在开发建设合同关系及合同内容。证据2、《国有土地使用权出让合同》，证明原告以协议方式取得土地使用权，违反相关规定。证据3、安徽省庐江县地方税务局（稽查局）《税务稽查通知书》、《税务稽查告知书》、《税务文书送达回证》、《税收通用完税证》、《税收通用缴款书》，证明庐江县地税局稽查局税务稽查查补原告天友公司土地增值税5128461.42元。证据4、安徽省庐江县国家税务局《安徽省庐江县天友房地产开发有限公司入库税款统计表》、《庐江县国家税务局稽查局税务检查通知书》、《庐江县国家税务局税务处理决定书》、《庐江县国家税务局税务行政处罚决定书》、《税务文书送达回证》三份、《税收通用缴款书》五份、银行汇款单二份、《执行报告》，证明庐江县国税局查补原告天友公司企业所得税198976.39。证据5、庐江县城乡测绘院《关于育才花园有关技术指标复核的说明》，证明原告天友公司在开发商品房6层上增加1层（层高2.4米），原告违反双方合同约定。证据6、庐江县财政局对天友公司信访事项的两份答复意见，证明庐江县财政局并未允诺支付原告税收奖励。

依据：1、《中华人民共和国税收征管法》（2001年4月28日九届全国人民代表大会常务委员会修订），证明双方合同中关于税收优惠条款违反法律强制性规定，应属无效条款。2、《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策通知》（国发【2000】2号），证明双方合同中关于税收优惠条款违反法律强制性规定，应属无效。3、《安徽省人民政府关于进一步调整和完善所得税收入分享改革方案的通知》（皖政[2003]105号）规定，证明从2003年起，企业所得税中央分成60%，省分成15%，县（市）分成25%。根据上述规定，企业所得税县级分成为25%，原协议中40%也违法相关规定。

经庭审质证，被告对原告第一组证据的真实性、关联性没有异议。但认为协议中第六条2、3、4项涉及的税收优惠政策，由于违反《中华人民共和国税收征管法》等法律、行政法规强制性规定，属于无效条款，不具有合法性。原告依据该协议要求被告支付税收奖励，没有法律依据。这份证据无法达到原告的证明目的。对第二组证据的两份统计表所证明的入库税金的数额没有异议。但是在上述入库税款中，其中庐江县地税局稽查局通过稽查查补税土地增值税5128461.42元，庐江县国税局查补企业所得税198976.39元，并非原告主动缴纳。原告要求被告支付税收奖励11279592.99元，没有法律依据。这份证据亦无法达到原告的证明目的。对第三组证据的真实性没有异议，但在上述信访答复中，庐江县财政局并没有确认支付原告税收奖励，只是称在报经批准后，予以兑现。而原告的信访要求并没有得到批准，所以，不存在允诺给付原告税收奖励问题。对第四组证据的真实性没有异议，但要求兑现税收奖励不具有合法性。对原告第一组补充证据的真实性、合法性、关联性没有异议。对证明目的有异议，上述土地增值税入库税款中，有部分属于稽查查补的税款。对第二组补充证据的三份报告是否交给被告，被告没有查到，不能证明原告提交了上述报告。所谓领导签字是2009年，并非原告所称的2014年。签字中并没有认可对原告进行税收奖励，无法达到原告的证明目的。第三组补充证据中规定的“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效”是指符合法律、行政法规规定的政策，对于各地制定的违反法律、行政法规强制性规定的政策，应属于无效。

原告对被告证据1的三性无异议，对证明目的有异议。这份协议不仅是开发建设合同关系，还涉及多种关系，包括招商引资关系。本案涉及法律关系性质是行政协议。对证据2的关联性有异议，认为与本案无关联系。本案讼争的法律关系只涉及税款缴纳和奖励的支付。原告开发建设的房屋已竣工验收并已交付使用。开发过程中存在的任何问题均与本案讼争的法律关系无关。对证据3的证明目的无异议。但需要说明的是，在项目开发过程中，根据土地增值税实施细则第16条规定，原告缴纳税款采取的是预缴纳形式，原告与税务部门进行汇算清缴，经稽查然后确定最终的税款缴纳数额，是正常的税收征缴形式。对证据4的证明目的无异议。但需要说明的是，根据企业所得税实施条例128条，在项目开发过程中，原告缴纳税款采取的是预缴纳形式，经稽查然后确定最终的税款缴纳数额，也是正常的税收征缴形式。证据5与本案无关联系。且该证据是原告起诉后形成的证据，依法不能采信。对证据6中庐财函[2015]31号答复的证明目的有异议，被告称该证据证明被告未允诺支付奖励。事实恰好相反，该证据能够证明被告已允诺支付奖励。对该组证据中的庐财函[2017]5号答复质证意见的真实性、合法性和证明目的有异议。第一，该证据原告并未收到过，不知晓其内容；第二，该答复意见和庐财函[2015]31号答复意见内容明显相左，合法性不能确认；第三，庐江县财政局作为行政机关，无权认定协议是否有效。根据行政协议原理，行政机关若认为行政协议无法或不应当继续履行，应当行使法定的单方解除权，而非直接确认协议无效。第四，该处理意见援引了《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）第3条规定，得出结论是“地方政府无权兑现协议约定中的有关税费优惠政策。”这明显不符合逻辑。该第3条规定的内容是：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”依据本条得出的结论应当是“地方政府应当继续履行已签订合同中的优惠政策”。

本院对上述证据认证如下：（1）对原告提供的第一组证据与被告提供的证据相一致，对其真实性予以认可。第二组证据中所列明的原告缴纳的土地增值税、营业税、企业所得税的数额虽未明确是否系案涉庐江大市场B区开发建设协议中所涉项目的税费，但被告对该组证据证明的入库税款没有异议，且庐江县财政局答复意见所确定的入库税款高于该组证据的数额，故对该组证据的真实性在本案中予以认可。虽第三组证据中有关邮寄凭证上字迹不清，邮寄凭证上的日期和内容经核对与原告的申请材料不能全部一一对应，但被告对第三组证据的真实性无异议，本院亦予以认可。对补充证据的第一组中的鉴证报告及第二组证据的真实性予以认可，但第一组补充证据中原告未能在举证期限内提供有关报告的邮寄凭证，且相关领导2014年的签字无完整日期，与2014年的报告不能形成对应关系，故对领导签字不予认定。第三组补充证据系依据。

（2）对被告提供的证据1、2的真实性予以认可。对证据3、4有关查补原告的土地增值税和企业所得税的事实予以认可，但企业所得税入库统计表中的查补数额与企业所得税执行报告、行政处罚决定书数额不一致，相关银行凭证亦无法证明系查补缴税还是正常缴税。故对案涉企业所得税查补缴纳的税款数额在本案中不予认定。对证据5的真实性予以认可，但与本案无关联性。证据6中的庐财函[2015]31号答复意见与原告所举证据一致，对其真实性予以认定。但证据6中的庐财函[2017]5号答复意见，因被告未提供庐江县财政局向被答复人送达该答复意见的证据，故对该份答复意见不予认定。

经审理查明，2003年4月18日，原告与被告签订《关于庐江县大市场B区项目开发建设协议》，双方在该协议中约定，被告庐江县人民政府拟将庐江大市场B区项目有偿转让给原告实施整体开发，被告按协议出让方式向原告供地，该协议中第六条第2、3、4项约定：销售不动产营业税按规定标准征收后，奖励原告30%；土地增值税按规定标准征收后，奖励原告80%；3、企业所得税按规定标准征收后，县级留成部分（40%）全部奖励原告。原告诉称，在上述协议签订后，缴纳税款与奖励政策对应的税收共计人民币21607478.56元，其中包括销售不动产营业税7346477.22元、土地增值税8428114.23元和企业所得税5832896.11元。被告对原告上述缴纳税款数额予以认可。经核实，上述土地增值税中的5128461.42元税款和部分企业所得税税款系经安徽省庐江县地方税务局稽查局和庐江县国家税务局稽查局稽查查补缴纳。原告认为依据协议，被告应给予原告奖励共计人民币11279592.99元，其中包括销售不动产营业税对应奖励2203943.17元、土地增值税对应奖励6742491.38元和企业所得税对应奖励2333158.44元。经原告向被告申请兑现，2015年5月27日庐江县财政局作出《关于徐培苗信访事项的答复意见》（庐财函[2015]31号，以下简称31号答复意见），认定原告“自2004年4月到2011年7月，项目入库税款2181.28万元”，并表示“提出处理意见，报经批准后，将及时兑现”。因被告仍没有履行协议兑现税收奖励，原告及其代理人分别于2015年11月3日、2016年3月14日、2016年12月18日、2017年5月31日、2017年6月12日向被告提出书面申请报告和律师函，要求被告及时履行协议。被告庐江县政府至本案原告起诉时，未履行上述协议中有关原告诉请的内容，因致成诉。

本院认为，本案立案时确定的案由虽然为行政允诺，但行政允诺系行政机关基于国家的法律、政策规定而作出的，旨在引导行政相对人采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种行政行为，其特征为单方行为。而根据本案原告的诉请和理由，本案系原告依据其与被告之间签订的《关于庐江大市场B区项目开发建设协议》（以下简称协议）中的有关内容，要求被告履行该协议约定的返还税收奖励，并非行政允诺纠纷。

本案协议中有关税收优惠政策中的奖励约定，实质为税收先征后返。能够得到人民法院支持的前提是该约定不违反法律的禁止性规定。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。2000年1月16日，国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（以下简称2号通知）第一条规定：各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月起一律停止执行。第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。根据以上规定，税收减免、返还等优惠政策必须由法律、行政法规作出明确规定，或者由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请并得到国务院批准后才能实施。本案中，并无证据证明案涉协议中规定的税收返还优惠政策具备相关法律、法规依据或者得到了有权机关的合法授权。据此，原、被告双方于2003年4月18日签订的协议中有关税收先征后返的约定违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，属于擅自作出的退税的决定，违反了法律的禁止性规定，亦属于2号通知中规定的扰乱税收秩序和违背统一税政、集中税权原则的行为，应属无效条款，被告无返还税款之义务。此外，国发[2015]25号文件虽规定了优惠政策继续履行，但本院认为该优惠政策不得违反法律、行政法规的规定，对于上述税收先征后返的政策或约定应不予支持。综上，本案原告要求被告履行协议，给付原告税收奖励的诉讼请求，依法不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告安徽省庐江县天友房地产开发有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

审　判　员　　施光远

代理审判员　　张　俊

代理审判员　　潘　攀

二〇一八年四月九日

书　记　员　　杨　丽