山东25家会计师事务所违犯反垄断法被工商局处罚！

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山东25家会计师事务所违犯反垄断法被工商局处罚！

案情介绍

　　经国家工商总局授权，山东省工商局于2014年8月19日对临沂市注册会计师行业自律委员会组织山东天元同泰会计师事务所有限公司临沂分所等涉嫌达成、实施划分销售市场的垄断协议行为进行立案调查，于2016年3月21日对涉案当事人作出行政处罚决定。

　　2012年12月至2013年5月，当事人与其他会计师事务所共同达成了《临沂会计师事务所行业自律检查标准》《业务检查监督办法》《关于实行业务收入统筹的决议》《业务收入统筹及分配方案》《关于统筹款收交和分配的有关规定》等协议。其中，协议要求所有会员单位每月将临沂本地实行业务报备的审计、验资等相关业务收入交纳至某专用银行账户，再按照各会员单位以往年度收入占全体收入的市场份额和注册会计师人数等指标，对各会员单位的当年收入进行重新分配。

　　自2013年6月开始，当事人通过银行转账的形式向临沂市注册会计师行业自律委员会专用银行账户交纳相关业务收入，其交纳情况在每月全体会员单位会议上进行集体通报。收入汇总后，再按照各个会员单位以往年度市场份额和注册会计师人数等固定指标计算出各单位应返还数额，经临沂市注册会计师行业自律委员会会长、监事、审核组审签后，通过银行转账返还各会员单位。2013年10月，全体会员单位首次收到按固定指标划分后的返还款，各会员单位和临沂自律委员会在交纳和返还相关收入时，双方均开具收据并进行财务记账。2014年6月至7月，会员单位经多次协商，陆续收回了前期交纳的剩余统筹款。

　　山东省工商局认为，当事人对临沂所有会计师事务所相关业务市场收入重新统筹划分，其行为违反了《反垄断法》第十三条第（三）项之规定，构成了分割销售市场的行为。依据《反垄断法》第四十六条第一款之规定，山东省工商局根据25个会计师事务所在涉案垄断协议组织、达成和实施过程中的参与情况，决定将其分为三类分别处罚：

　　一是作为涉案垄断协议的组织者。这部分当事人参与达成和实施了相关协议，有7家当事人，其作为临沂市注册会计师行业自律委员会的会长单位，在组织、达成和实施涉案垄断协议过程中起到了关键性作用。对其按照垄断涉及业务销售额的百分之三进行处罚。
　　二是参与涉案垄断协议的达成和实施的10家当事人，参与达成和实施了涉案垄断协议过程中，未在达成协议前明确提出反对意见，也不是协议的组织者，对其按照垄断涉及业务销售额的百分之二进行处罚。
　　三是参与达成和实施了涉案协议，但在达成协议前明确提出反对意见的7家当事人。这部分当事人虽然参与达成和实施了涉案垄断协议，但在达成协议前明确提出反对意见，且在调查过程中积极配合各项工作，按照垄断涉及业务销售额的百分之一进行处罚。

　　山东省工商局依法对当事人作出了处以上一年度销售额百分之一至百分之三罚款的处罚决定。

　　经查，临沂市注册会计师行业自律委员会并未进行社团法人登记，不具有主体资格，其涉案协议均由25家会计师事务所共同达成并实施，因此本案当事人分别为25家会计师事务所。

　　此外，本案在调查过程中，有两家会计师事务所进行了企业注销登记，因行政处罚主体已不存在，故山东省工商局对其余23家会计师事务所下达了行政处罚决定。

　　自2016年4月11日起，被处罚23个会员单位中的22个，分成三组，以同一诉讼理由提起复议和诉讼，其中7个单位向山东省人民政府提起行政复议，另外7个单位向国家工商总局提起行政复议，同时其余8个单位向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。

　　山东省人民政府、国家工商总局和济南市历下区人民法院均维持了山东省工商局的行政处罚决定。之后，以上单位又就山东省人民政府和国家工商总局行政复议决定分别提起一审、二审诉讼，针对济南市历下区人民法院一审判决，向济南市中级人民法院提起上诉。

　　这起垄断协议行政处罚在一年零两个月的时间里先后经历两次复议、六次诉讼，最终，所有复议决定及法院判决均维持了山东省工商局的行政处罚决定。

案例点评—— 国务院反垄断委员会专家咨询组副组长 黄 勇

　　发生在山东临沂的这起涉及20余家会计师事务所通过行业自律协会，制订《临沂会计师事务所行业自律检查标准》《关于实行业务收入统筹的决议》《业务收入统筹及分配方案》等协议来统筹分配收益的案件，自2014立案至今，在2016年由山东省工商局作出行政处罚决定后，经过多次行政复议和法院裁决，终于尘埃落定。

　　案情本身并不复杂。具有竞争关系的经营者，以行业协会或任何其他形式的行业自律性组织作为共谋平台，通过沟通、协调来实施联合涨价、划分市场、限定产量等排除、限制竞争的行为，属于《反垄断法》所指的典型的横向垄断协议，也被称为卡特尔协议。

　　不管是欧盟、美国，还是中国，横向垄断协议均被认为是对竞争损害最为严重的非法垄断行为，因而是监管和打击的重点领域。我国《反垄断法》第十三条对横向垄断协议有专门规定。

　　虽然本案中，涉案的会计师事务所之间并没有实施横向垄断协议中最典型的联合限产等行为，但是，从本案具体情节看，临沂地区的这20余家会计师事务所在其行业自律协会的组织下，将本来应当自由竞争的审计、验资等相关市场服务活动纳入协会管理，对成员事务所取得的合法收入按照市场份额等指标进行二次分配。这种行为，不仅在微观上侵害了成员会计师事务所的合法经营权和企业财产权，更在宏观上严重损害了临沂地区的审计、验资等相关市场的竞争秩序。

　　这一作法使得临沂地区的验资、审计等相关市场的竞争机制不再发挥作用，成员事务所完全或极大地摆脱了竞争压力，不再致力于通过提高业务素质和降低价格来取得或保持市场优势，相关市场无法保持有效竞争，市场也就失去了合理配置资源和实现社会福利最大化的动力。

　　同时，竞争机制被损害使得相关实体产业不得不接受价高质低的审计、验资等服务，从而对与审计、验资等活动相关联的产业造成损害。因此，此行为具有核心卡特尔行为的一切主体特征和严重危害性，无疑应当被列入横向垄断协议的规制范围内。

　　虽然，对这一行为不论是依据《反垄断法》第十三条第三款“分割销售市场或者原材料采购市场”的规定，将其认定为一种分割销售市场的行为进行规制和处罚，还是通过运用第十三条第六款兜底条款“国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议”来定性处罚，理论界还有一定的分歧；但是，对临沂地区这20余家会计师事务所在自律协会的组织下实施的这些行为应当被认定为横向垄断协议这一问题，学界是没有分歧的。

　　本案中一个关键角色就是一家名为“临沂市注册会计师行业自律委员会”的行业协会性质的组织（以下简称为“自律委员会”）。临沂地区的这20余家会计师事务所正是在这个“自律委员会”的组织下，才达成了一系列协议并实施统筹分配收入的非法活动的。

　　对于行业协会，我国《反垄断法》有专门规定，要求行业协会加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，维护市场竞争秩序，不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。事实上，不仅在我国，在欧盟、美国，行业协会性质的组织历来都是《反垄断法》监管的重点。美国反托拉斯法历史上有一个非常有名的红木协会案，就是一起由行业协会主导的成员企业互通消息、共谋市场的典型案件。

　　如今，行业协会的问题在我国尤其严重。由于历史原因，在我国经济体制的转轨过程中，很多行业协会从建立到运转都具有半官方的身份，虽然目前行业协会正在由原来的半官方性质向市场中完全的行业自律组织转型，但长久以来形成的工作方式使其特别容易成为横向垄断协议产生的温床。虽然《反垄断法》实施至今已近十年，但不少行业协会对《反垄断法》的规制并不理解，甚至个别行业协会至今不知晓其组织成员企业共谋涨价和划分销售区域等行为是违反《反垄断法》的。这也从一个侧面表明，在我国，竞争文化的培育任重而道远。

　　此外，本案中最引人关注的是因涉案被处罚的23家会计师事务所在拿到山东省工商局作出的行政处罚决定书后，自2016年4月起，其中的22家，委托同一律师，分成三组，以同一诉讼理由提起复议和诉讼，寻求不同途径的法律救济。其中，7家会计师事务所向山东省人民政府提起行政复议，另外7家向国家工商总局提起行政复议，余下8家则直接向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。山东省人民政府、国家工商总局和济南市历下区人民法院均维持了山东省工商局的行政处罚决定。

　　之后，以上单位又就山东省人民政府和国家工商总局行政复议决定分别提起一审、二审诉讼，以及针对济南市历下区人民法院一审判决，向济南市中级人民法院提起上诉。最终，所有复议决定及法院判决均维持了山东省工商局的行政处罚决定。

　　一起垄断案件在行政处罚初裁决定作出之后，能够在一年多的时间里先后经历两次复议、六次诉讼，穷尽一切法律救济手段，这在我国自2008年《反垄断法》开始实施至今的9年多的时间里，是非常罕有的情形。

　　由于反垄断法律本身的特点，反垄断行政执法机关在反垄断法律的实施过程中扮演着非常重要的角色，享有很大的发起调查、查处非法垄断行为的权力。也正因为这样，我国《反垄断法》为涉案企业设定了各种保护其合法权益的救济方法，主要有行政复议和司法救济。但在现实中，很少出现一个案件的涉案企业穷尽所有法律救济手段的情况。

　　本案中，被处罚的会计师事务所分批通过不同渠道寻求法律救济，同时向不同的行政复议机关提出复议，向人民法院提起行政诉讼。而所有的复议和法院判决最后都完全维持了山东省工商局的行政处罚决定。这不仅反映出山东省工商局在对反垄断法律实体理念的把握上十分精准，业务素质高；更说明本案发起调查、进行调查和作出处罚决定的过程中，行政执法机构严格遵循了相关法律法规的程序性要求，特别是其中的立案、听证、作出处罚等环节完全依法定程序进行。

　　另外，要注意到，人民法院对于本案采取的是既审程序也审实体的全面审查方式。这为我们带来进一步的思考，未来我国反垄断行政执法如何与法院司法进一步完善相互间的制度衔接，在公平和效率间实现双赢。
来源：中国工商报